Juridik

Onormalt låga anbud i offentliga upphandlingar – vilka krav ställs på tillfredställande förklaringar från anbudsgivare?

Vid offentliga upphandlingar behöver upphandlande beställare säkerställa att anbudsgivarna är seriösa och att de kommer att vara tillförlitliga leverantörer av varor, tjänster och byggentreprenader vid utförandet av offentliga kontrakt.

Det kan åstadkommas genom att ställa arbetsrättsliga krav som säkerställer att de som arbetar hos leverantören har sunda arbetsvillkor. 

Ett annat sätt är genom att ifrågasätta anbud som förefaller vara onormalt låga och om tillfredställande förklaring inte ges förkasta anbud. Ett avgörande från kammarrätten i Jönköping mål nr 2779-25 ger praktisk vägledning till er som lämnar anbud till offentliga beställare om vilka krav som ställs på förklaringar av onormalt låga anbud och tydliggör hur bedömningen av förklaringar bör göras.

Regelverket

Av 16 kap. 7 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, framgår att om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska den upphandlande myndigheten begära att leverantören förklarar det låga priset. Myndigheten ska förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt kan förklara sin prissättning.

Vidare ska upphandlande myndighet förkasta anbudet om den finner att det onormalt låga priset beror på att anbudet inte stämmer överens med tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter. För upphandlingar utanför det direktivstyrda området där värdet understiger tröskelvärdena finns motsvarande reglering i 19 kap. LOU.

Det finns idag ingen definition av begreppet onormalt låga anbud, varken i LOU eller i det bakomliggande upphandlingsdirektivet. I stället är det den upphandlande myndigheten som i varje enskilt fall har att bedöma om ett anbud ska anses onormalt lågt, se bl.a. Högsta förvaltningsdomstolens dom, HFD 2016 ref. 3.

Även bedömningen som den upphandlande myndigheten ska göra av om anbudsgivarens förklaringar är godtagbara och om anbudet trots det låga priset är seriöst ska göras i varje enskilt fall med utgångspunkt från det som ska upphandlas, se HFD 2018 ref. 50. Syftet med detta s k kontradiktoriska förfarande är att skydda anbudsgivare från godtycke från upphandlande myndighetens sida.  

En begäran om förklaring kan enligt bestämmelsen i LOU gälla till exempel om leverantören kan utnyttja särskilt kostnadseffektiva metoder för att fullgöra kontraktet, om leverantören kan utnyttja tekniska lösningar eller ovanligt gynnsamma förhållanden för att fullgöra kontraktet, egenarten hos de varor, tjänster eller byggentreprenader som föreslås av leverantören.

Kammarrätten i Jönköpings dom mål nr 2779-25

Kammarrätten i Jönköping avgjorde i december 2025 mål nr 2779-25. Målet gällde en kommuns upphandling av ett ramavtal avseende service, underhåll och reparation av ett större bestånd av hissar där det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet identifierades genom utvärdering med avseende på pris.

Den vinnande anbudsgivaren hade lämnat ett anbud som låg på ungefär hälften av prisnivån i de andra anbudsgivarnas anbud. Den upphandlande myndigheten hade efter att ha begärt förklaring av det låga anbudspriset från anbudsgivaren accepterat de förklaringar som lämnats och tilldelat anbudsgivaren kontraktet.

En annan anbudsgivare begärde överprövning bl.a. på den grunden att vinnande anbud var onormalt lågt och tillfredställande förklaring inte lämnats. Förvaltningsrätten avslog ansökan om överprövning. Frågan i målet i kammarrätten var om den förklaring som lämnats till det låga priset var tillfredställande.

Kammarrätten utgick från det som skulle upphandlas nämligen ett fullserviceavtal för sammanlagt ca 370 hissanläggningar inom kommunen med en avtalstid om fyra år där syftet med upphandlingen var att säkerställa funktionen och tillgängligheten till respektive anläggning genom korta servicetider och snabba insatser. Kammarrätten noterade att leverantören skulle ha förmåga och resurser att snabbt och med kort inställelsetid avhjälpa akuta fel och brister.

För sin bedömning valde Kammarrätten att inhämta kommunens begäran om förklaring av anbudsgivarens pris och anbudsgivarens svar. Anbudsgivaren hade i sin förklaring framhållit att avtalet var strategiskt viktigt och att bolaget var berett att gå med viss förlust, om så skulle bli fallet.

Vidare hade anbudsgivaren utifrån sin erfarenhet i branschen och av kommunen som kund samt sina egna arbetsmetoder beräknat att bolaget med de priser som lämnats skulle kunna gå med vinst. Anbudsgivaren hade även uppgivit att anbudet var seriöst menat och att bolaget hade för avsikt att leverera enligt avtal.

Kammarrätten konstaterade att anbudsgivarens förklaring gav uttryck för en avsikt att leverera enligt avtal och att det fanns visst underlag till stöd för att anbudet var allvarligt menat. Att anbudsgivaren uttryckt att bolaget accepterar en förlust ansåg kammarrätten inte i sig skulle medföra att förklaringen skulle vara bristande.

Kammarrätten framhöll att det, oavsett dessa förklaringar, åvilade anbudsgivaren att utifrån det låga priset, bolagets förutsättningar, kraven i avtalet och övriga relevanta förhållanden på ett tillfredsställande sätt förklara hur avtalet skulle kunna fullgöras under avtalstiden. Mot bakgrund av det låga pris som anbudsgivaren lämnat, uppdragets omfattning och de åtaganden som i övrigt fanns i ramavtalet fann Kammarrätten att anbudsgivarens förklaring måste innehålla ett visst mått av konkretion för att kunna vara tillfredsställande.

Kammarrätten konstaterade att anbudsgivarens förklaringar var mycket allmänt hållna utan någon konkret redovisning av kalkyler eller annat beräkningsunderlag som på ett tillfredställande sätt förklarar hur ramavtalet kunde fullgöras med det låga priser som offererats under avtalstiden. Det hade alltså inte lämnats någon tillfredställande förklaring till det låga priset och kommunen hade därför i strid med bestämmelsen i 16 kap. 17 § LOU tilldelat anbudsgivaren ramavtalet.

Kammarrätten beslutade att upphandlingen skulle rättas genom att en ny anbudsprövning skulle genomföras. Vid den prövningen skulle de förklaringar som anbudsgivaren hittills lämnat inte anses vara tillfredställande.  

Kommentar

Inte sällan ifrågasätter andra anbudsgivare att vinnande anbud är onormalt lågt och att upphandlande myndighet borde ha ifrågasatt anbudet och krävt in förklaring. Detta rättsfall hanterar dock endast frågan om vilka krav som kan ställas på en förklaring och visar hur den bedömningen bör göras.

Rättsfallet belyser att det är anbudsgivaren som genom sin förklaring ska visa att anbudet är seriöst trots det låga priset. Bevisbördan ligger alltså på anbudsgivaren. Kammarrätten tydliggör i detta mål att det krävs ”visst mått av konkretion” i förklaringarna och att prövningen görs med hänsyn till det som ska upphandlas. I vågskålen lägger kammarrätten alla åtaganden enligt ramavtalet.

Det är alltså enligt kammarrätten inte tillräckligt med allmänt hållna förklaringar t.ex. om tidigare erfarenhet av beställaren och att arbete kan utföras effektivt i de fall prisskillnaden mellan anbudsgivarna är stor. Det kommer i fortsättningen krävas mer utförliga förklaringar för att lågt satta priser ska kunna accepteras av offentliga beställare.    

Regeringen har tagit olika initiativ för att motverka kriminalitet och osund konkurrens i offentliga upphandlingar och där ingår också just hanteringen av onormalt låga anbud. Konkurrensverket som har haft uppdrag att analysera och lämna förslag har i september 2025 lämnat en rapport benämnd "Förslag för att underlätta hanteringen av onormalt låga anbud som inte är seriöst menade".

Konkurrensverket har i denna rapport lämnat en rad förslag både för upphandlingar över tröskelvärdena och för upphandlingar under tröskelvärdena i LOU och LUF och för upphandlingar enligt LUFS. Förslagen som Regeringen har skickat ut på remiss innefattar bland annat följande;

• en hjälpregel för när ett anbud ska granskas av upphandlande organisation som för lågt som innebär att alla anbud som är mer än 30 procent lägre än genomsnittspriset ska granskas
• att det kontradiktoriska förfarandet ska förtydligas så att det blir tydligare vem som ansvarar för vad när det gäller att granska låga anbud samt att leverantören ansvarar för att förklara hur de kan leverera trots det låga priset,
• att endast den förklaring som lämnats inom det kontradiktoriska förfarandet ska beaktas vid en överprövning, om det inte finns särskilda skäl, samt
• att Upphandlingsmyndigheten ska få i uppdrag att ta fram ett praktiskt stöd till upphandlande organisationer kring onormalt låga anbud.

Regeringen har redan i januari 2026 gått vidare med ett av Konkurrensverkets förslag och lämnat Upphandlingsmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att stötta kommuner för att motverka arbetslivskriminalitet och brottslighet i välfärden och där ingår utöver att göra det enklare att ställa samt följa upp arbetsrättsliga villkor i upphandlingar även att följa upp dessa villkor också att stötta kommuner i hanteringen av misstänkt låga anbud. Det återstår att se om övriga förslag kan leda till ändringar i upphandlingslagarna.

Sammanfattning och slutsats

Mot bakgrund av kammarrättens dom och de nya förslag som kan komma att genomföras är det tydligt att det vid offentliga upphandlingar kommer att bli mer fokus på hantering av onormalt låga anbud från upphandlande beställares sida. Det blir än viktigare för anbudsgivare att inför anbudsgivning noga överväga sin prissättning och förbereda sig inför att kunna motivera priser som skulle kunna anses vara onormalt låga.

Skulle en sådan förfrågan komma till en anbudsgivare är det alltså anbudsgivaren som måste kunna konkretiserade förklaringar kopplade till det som upphandlingen för att undgå att få sitt anbud förkastat.